Solicitan a Contraloría iniciar investigación por relación entre informes técnicos secretos y la caída del puente Loncomilla.
La agrupación "Defendamos la Ciudad", con fecha 30 de diciembre de 2004, solicitó a la Contraloría el inicio de una investigación por la relación que pudiera existir entre la caída del puente Loncomilla, y el carácter secreto de los informes técnicos relativos al estado del puente, establecido por Res. Ex. 1888/2003, de la Dirección de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas, que declara secretos y reservados actos y documentos de dicha dirección.
Texto de la presentación
Santiago, 30 de diciembre de 2004.
Señor
Gustavo Sciolla Avendaño
Contralor General de la República
Teatinos Nº 56
Santiago
De nuestra consideración:
PATRICIO HERMAN PACHECO, por la agrupación "Defendamos la Ciudad", y MOISÉS SÁNCHEZ R., ejerciendo el derecho de petición consagrado en el artículo 19 Nº 14 de la Constitución Política de la República, pedimos a Ud. se pronuncie sobre la legalidad de la Resolución. Ex. Nº 1888/2003, de la Dirección de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas, que declara secretos y reservados informes y estudios técnicos, entre otros actos y documentos que indica; como asimismo, para que inicie una investigación respecto a la relación existente entre las disposiciones contenidas en esta última resolución y el manejo efectuado al interior del Ministerio de Obras Públicas de los informes técnicos que anunciaron oportunamente el peligro de derrumbe del puente Locomilla, hecho público y notorio acaecido éstos últimos días. Ello, en razón de las siguientes consideraciones:
I. CUESTIONES PREVIAS EN TORNO A LA PUBLICIDAD DE LOS ACTOS Y DOCUMENTOS DE LA ADMINISTRACION.
Nuestra legislación ha seguido, en su evolución normativa, la senda de la publicidad de los actos de la administración, lo que está en armonía con un concepto de Estado moderno y eficiente, concretándose ello en la dictación de las leyes Nº 19.653, publicada en el diario oficial de fecha 14 de diciembre de 1999, que establece normas sobre probidad administrativa aplicables a los órganos de la administración del Estado, y Nº 19.880, publicada en el diario oficial de fecha 29 de mayo de 2003, que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado.
Respecto de la Ley 19.653, ésta modificó la Ley 18.575 de Bases de administración del Estado, consagrando el principio de publicidad de los actos de la administración. Así, establece que la función pública debe ejercerse con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en ejercicio de ella, y que son públicos los actos administrativos de los órganos de la administración del estado y los documentos que le sirvan de sustento o complemento directo y esencial. Al mismo tiempo, regula la forma de acceder a la información, los casos en que procede, y el derecho a oposición por terceros interesados, estableciendo un procedimiento de reclamación ante los tribunales de justicia.
Respecto de la Ley Nº 19.880, ésta consolida los principios de transparencia y publicidad en materia de procedimientos, al señalar en su artículo 16 que "el procedimiento administrativo se realizará con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en él. En consecuencia, salvo las excepciones establecidas por la ley o el reglamento, son públicos los actos administrativos de los órganos de la Administración del Estado y los documentos que le sirvan de sustento o complemento directo o esencial", consagrando en su artículo 17 una serie de derechos de las personas en esta materia, en especial, el de acceder a los actos administrativos y sus documentos (letra d). Además, establece que los titulares de tales derechos son los particulares interesados, entendiendo por tales incluso a aquellos cuyos intereses, individuales y colectivos puedan resultar afectados por la resolución (artículo 18 en relación al artículo 21).
Por su parte, la ley 18.575 establece la posibilidad de declarar secretos o reservados actos y documentos por motivos graves, regulación que queda entregada en su detalle al Decreto Nº 26 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, publicado en el diario oficial con fecha 7 de mayo de 2001, y que contiene el reglamento sobre el secreto o reserva de los actos y documentos de la administración del Estado, y que establece en sus artículos 8º y 9º causales específicas y categóricas para darles tal categoría. Tales declaraciones evidentemente proceden por motivos excepcionales, pues de lo contrario no sólo se infringe la ley, sino que los principios constitucionales más básicos. Es así como se debe respetar el derecho de participar en la dirección de los asuntos públicos (art. 23 Nº1 letra a) Convención Americana de Derechos Humanos); la libertad de expresión (art. 19 Nº12 de la Constitución Política de la República) y el derecho a recabar información que está necesariamente ligado con la libertad de expresión.
Así, resulta claro que nuestro ordenamiento evoluciona hacia un sendero de publicidad y transparencia, y que las limitaciones a este principio son sólo excepcionales y de alcance limitado. En efecto, el interés público está orientado hacia la publicidad de los actos y documentos, y por regla excepcional la autoridad administrativa está facultada para sustraerse de tal regla y principio, de modo tal que las declaraciones de reserva o secreto no pueden estar formuladas de modo que estas últimas condiciones se transformen en la regla general, pues esa no ha sido la intención del legislador.
II. ANALISIS Y ARGUMENTOS DE DERECHO. DOCTRINA SENTADA POR EL DICTAMEN Nº 49.883 DE ESTA CONTRALORÍA.
La autoridades administrativas, desde la dictación del Decreto Supremo Nº26, han venido publicando en el Diario Oficial innumerables Resoluciones Exentas en las cuales declara el secreto o reserva de documentos, de modo tal que en la actualidad, y tal como lo ha dicho la organización no gubernamental Transparencia Internacional, en Chile se ha transformado el secreto o reserva en la regla general vulnerando así las normas de probidad, transparencia y publicidad contenidas en la Ley Orgánica Constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado.
Por tal motivo, en el mes de mayo de 2003, diversas organizaciones ciudadanas se dirigieron al señor Contralor impugnado la legalidad de 50 resoluciones de este tipo, resultando de ello el pronunciamiento de esta Contraloría Nº49.883, de fecha 4 de octubre de 2004, que aclaró y limitó los alcances de la normativa de secreto y reserva, ordenando a las distintas reparticiones que reexaminaran dichas resoluciones, y las modificaran de acuerdo a los principios señalados en el cuerpo de dicho pronunciamiento.
De esta manera, dicho dictamen aclaró los alcances de la normativa de secreto, señalando que "Los artículos 13 de la ley Nº 18.575 y 16 de la ley Nº 19.880 regulan especialmente la transparencia y publicidad de los actos administrativos –esto es, al tenor del artículo 3º de la última ley citada, de las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en ejercicio de una potestad pública-, y la de los documentos que le sirvan de fundamento. Por consiguiente, las resoluciones que dicten los jefes de servicio destinadas a declarar secretos o reservados determinados instrumentos, emitidas al amparo del artículo 9º del decreto Nº 26 de 2001, deben decir relación exclusivamente con actos administrativos y documentos que le sirvan de sustento o complemento esencial, siendo improcedente que se refieran a antecedentes que no revisten ese carácter".
III. VICIOS DE ILEGALIDAD EN LA DECLARACIÓN DE SECRETOS Y/O RESERVA DE INFORMES Y ESTUDIOS TÉCNICOS POR PARTE DE LA RESOLUCION EXENTA Nº 1.188 DE LA DIRECCION DE VIALIDAD DEL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS.
Teniendo presente lo expuesto, y sin perjuicio de considerar que la resolución en su conjunto constituye un retroceso en materia de participación pública, venimos en impugnar, especialmente, las disposiciones del Nº1, letra B) primer acápite, y Nº 2, letra C), sexto acápite de la citada resolución, por ser abiertamente ilegales.
Teniendo presente lo expuesto, y sin perjuicio de considerar que la resolución en su conjunto constituye un retroceso en materia de participación pública, venimos en impugnar, especialmente, las disposiciones del Nº1, letra B) primer acápite, y Nº 2, letra C), sexto acápite de la citada resolución, por ser abiertamente ilegales.
En efecto, la primera de dichas disposiciones señala que se declaran reservados en función de la protección del interés privado, los "informes y estudios técnicos especiales e informes en derecho, relativos a materias en que esté comprometido el interés actual de esta Dirección y sólo mientras dure dicho interés" (Nº1, letra B primer acápite).
Por su parte, la segunda de las citadas indica que se declaran reservados, en función de la protección del interés privado, los "Informes y estudios técnicos especiales o generales requeridos por la autoridad en carácter de reservados..." (Nº 2, letra C, sexto acápite).
Estas declaraciones de reserva exceden con creces la normativa legal que regula la materia, y los principios de un actuar razonable toda vez que, por una parte, no pueden ser comprendidas dentro de ninguna las hipótesis de declaración de reserva señaladas en el D.S. Nº 26 MINSEGPRES; y por la otra, no corresponden a actos administrativos, o de documentos que le sirvan de complemento directo y esencial, tal como se ha establecido en el Dictamen Nº 49.883 de esta Contraloría.
Por otra parte, los luctuosos acontecimientos de los últimos días, relacionados con el derrumbe del puente Locomilla -en los que se ha constatado la existencia de un informe técnico que advertía sobre el peligro existente con bastante anterioridad- demuestran la necesidad evidente de que este tipo de información no pueda ser declarada secreta o reservada.
En efecto, la resolución impugnada impide de manera genérica no sólo que estos informes técnicos sean conocidos por la ciudadanía, sino que también limita que otras unidades, divisiones, departamentos, secciones u oficinas del mismo Ministerio puedan acceder a su conocimiento de manera libre. Todo ello al tenor de la definición misma de reserva entregada en el artículo 7º del D.S. Nº26 MINSEGPRES ya citado, y que al efecto señala que "Los actos y documentos de carácter reservado por su parte, serán conocidos únicamente en el ámbito de la unidad del órgano a que sean remitidos..."
Por todo lo expuesto, y teniendo presente la doctrina sentada en el Dictamen Nº 49.883 de esta misma Contraloría, dichos informes y estudios técnicos no han podido ser declarados secretos o reservados por parte de la Dirección de Vialidad.
IV. OTROS VICIOS DE LEGALIDAD CONTENIDOS EN LA RESOLUCIÓN EXENTA Nº 1.888/2003
Sin perjuicio de otros vicios detectados, los que merecen un urgente pronunciamiento en cuanto a su legalidad, son los siguientes:
Nº1, letra a) y b)
Las citadas disposiciones señalan que se declaran secretos o reservados, basados en la protección del interés público, los siguientes actos y documentos emanados de la Dirección de Vialidad:
Actos y documentos secretos: A) "Las denuncias presentadas por esta Dirección ante los Tribunales Ordinarios de Justicia y las recibidas por la propia Dirección de Vialidad"
Actos y documentos reservados: B) "Antecedentes y defensa que pudiera hacer valer la Dirección de Vialidad en los juicios en que sea parte o tenga interés el Ministerio de Obras Públicas"
Las razones de su ilegalidad son las siguientes:
El artículo 8º del DS 26/2001 MINSEGPRES, señala en su letra a) Nº6 que "La declaración de secreto o reserva basada en la protección de intereses públicos, procederá respecto de los siguientes actos y documentos: 6) Aquellos cuya comunicación o conocimiento perjudique el desarrollo de procedimientos jurisdiccionales o de actuaciones preliminares o preparativas de aquellos que la ley encomiende a organismos de la administración".
La disposición impugnada va más allá de lo que permite la ley y el reglamento, pues la documentación que señala no perjudica el desarrollo del proceso jurisdiccional.
A mayor abundamiento, el dictamen Nº 49.883, al resolver sobre una declaración de similares características efectuada por la Comisión Nacional del medio Ambiente en la Res. Ex. 388/2003, señaló que los documentos relativos a demandas, recursos y/o reclamos "no constituyen actos administrativos decisionales en los términos que prevén los artículos 13 de la Ley Nº 18.575 y 16 de la Ley Nº 19.880 y el decreto Nº 26 de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, ya que no contienen en sí mismos una resolución sobre alguna materia determinada, ni tampoco están destinados a servir de sustento o complemento directo y esencial de un acto de este tipo"
Por tales razones, tales actos y documentos no han podido ser declarados como secretos o reservados por parte de la Dirección de Vialidad, toda vez que no corresponden a aquellos regulados en el artículo 13 de la ley Nº 18.575.
Nº2 letra C)
La citada disposición señalan que se declaran secretos o reservados, basados en la protección del interés privado, los siguientes actos y documentos emanados de la Dirección de Vialidad:
"C) Toda la información relativa a las remuneraciones del personal"
Las razones de su ilegalidad son las siguientes:
El artículo 8º del DS 26/2001 MINSEGPRES, señala en su letra b) Nºs 1 y 2 que "La declaración de secreto o reserva basada en la protección de intereses privados de los administrados, procederá respecto de los siguientes actos y documentos: 1)Los de carácter nominativo, es decir, que conlleven o contengan una apreciación de juicio o valor sobre una persona determinada o claramente identificable; 2) Aquellos cuya comunicación o conocimiento afecte la vida privada de una persona individualizada o identificable."
La disposición impugnada va más allá de lo que permite la ley y el reglamento, pues la información de la remuneración de una persona no conlleva un juicio de valor, y no es razonable pensar que afecte su vida privada, atendido especialmente que las escalas de remuneraciones en la mayor parte de los casos están definidas en la ley, que es en su esencia pública.
Por otra parte, la amplitud de la disposición puede conducir a que se declare reservada incluso información genérica, no referida a una persona determinada, tal como podría ser la remuneración total de una unidad.
Al respecto, es pertinente recordar que el dictamen Nº 49.883, al resolver sobre la declaración de reserva de toda la información relativa a las remuneraciones del personal de la Comisión nacional del Medio Ambiente, efectuada por medio de la Res. Ex. 388/2003, señaló que dicha información "tampoco dice relación con actos administrativos ni con documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, por lo que no corresponde que los instrumentos que declaran secreta o reservada cierta información al amparo de la normativa de que se trata se refieran a ellos".
Por último, es claro que los esfuerzos que se han hecho para transparentar las remuneraciones del sector público en el último tiempo, se verían empañados al permitir la vigencia de esta absurda y anacrónica norma.
EN CONSECUENCIA, de acuerdo los argumentos mencionados,
SOLICITAMOS que el señor Contralor General de la República tenga a bien:
1. Pronunciarse respecto de la legalidad de las declaraciones de secreto o reserva de los estudios e informes técnicos ya señalada, así como de las otras disposiciones impugnadas en esta presentación.
2. Iniciar una investigación respecto a la relación existente entre las disposiciones contenidas en las declaraciones de secreto y/o reserva de estudios e informes técnicos en la Res. Ex. 1.888/2003, y el manejo efectuado al interior del Ministerio de Obras Públicas de los informes técnicos que anunciaron oportunamente el peligro de derrumbe del puente Locomilla.
